פסק-דין בתיק רע"א 6684/13

השופט א' רובינשטיין:

א.        בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בירושלים (השופטים כנפי-שטייניץ, ד"ר מרזל ורומנוב) מיום 28.7.13 בע"א 21835-06-11 וע"א 23308-06-11, בגדרו התקבל ערעורם של המשיבים על פסק דינו של בית משפט השלום בירושלים (סגן הנשיאה מוסק) מיום 28.4.11 בת"א 12203-08. הורתה של הבקשה בתביעה לסילוק יד שהגישו המבקשים כנגד משיבה 2 (להלן המועצה המקומית) ממקרקעין המצויים באזור יהודה ושומרון, השייכים - בחלקם - למבקשים, יורשי יהודי ושמו יצחק גברילוביץ ע"ה, שרכש את המקרקעין (עם אחרים) בימי המנדט הבריטי בארץ ישראל.  

ב.        המחלוקת בין הצדדים נסבה - כאמור - על מקרקעין המצויים באזור יהודה ושומרון (להלן האזור). על כן, ובטרם נסקור את ההשתלשלות שהביאתנו הלום, נעמוד על המסגרת הנורמטיבית הרלבנטית; הואיל ופוסעים אנו בקרקע חרושה, יובאו הדברים בתמצית. 

המסגרת הנורמטיבית

ג.        החל משנת 1948 ועד 1967 האזור היה נתון לשליטת ממלכת ירדן, ובשנת 1950 הושלם תהליך סיפוחו אליה. על האזור הוחלה החקיקה הירדנית, ובין היתר הוחלו פקודת המסחר עם האויב 1939 (להלן פקודת המסחר עם האויב) וצו המסחר עם האויב (אפוטרופוס) 1939 (להלן צו המסחר עם האויב). פקודת המסחר עם האויב הסמיכה (סעיף 9) את השלטונות הירדניים למנות אפוטרופוס על נכסי האויב ולהקנות לו בצוים את רכוש האויב. ביסוד הוראה זו תכלית כפולה: ניתוק הקשר בין האויב לנכסיו, והגנה על נכסים אלה עד להסדר שלום (בג"ץ 3103/06 ולירו נ' מדינת ישראל (2011), בפסקה 21 (להלן עניין ולירו, בפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה); א' זמיר א' בנבנישתי אדמות היהודים ביהודה, שומרון, חבל עזה ומזרח ירושלים (1993) 41-39 (להלן זמיר ובנבנישתי)). מכוח הפקודה הוצא צו המסחר עם האויב, אשר הסדיר באופן מפורט את סמכויותיו ותפקידו של האפוטרופוס על רכוש אויב. בשנת 1950 פורסם מנשר 55 אשר הכריז על תושבי מדינת ישראל כאויב. מנשר זה איפשר את החלת פקודת המסחר עם האויב על רכוש הישראלים בתחומי האזור (עניין ולירו, בפסקה 17). בשנת 1967, עם תפיסת האזור על-ידי צה"ל, פורסם צו בדבר רכוש ממשלתי (יהודה ושומרון) (מס' 59), תשכ"ז-1967. צו זה הסמיך (סעיף 2) את הממונה על הרכוש הממשלתי (הממונה על-ידי המפקד הצבאי באזור) ליטול חזקה בכל רכוש ממשלתי באזור ולנקוט כל צעד הנראה לו נחוץ לשם כך; בגדר רכוש ממשלתי נכלל, לפי סעיף 1 לצו, גם רכוש שהיה שייך למדינת אויב או הוקנה לה או היה רשום על שמה. לפי סעיף 1א לצו שכותרתו "הסרת ספק", רכוש אשר עובר ליום 7.6.67 חלו עליו הוראות סעיפים 9(1)(ד)(i) או (iii) לפקודת המסחר עם האויב או כל צו שהוצא או שניתן היה להוציא מכוחן או כל רכוש שחל על בעליו מנשר 55 הוא רכוש ממשלתי. בעניין ולירו נאמר (פסקה 22), כי הממונה הירדני ניהל בפועל את נכסי האויב גם ללא צוי הקניה, וכי הבסיס המשפטי לכך מצוי בהוראת סעיף 9(1)(ד)(iii) לפקודת המסחר עם האויב ובסעיף 13 לצו המסחר עם האויב; ראו גם זמיר ובנבנישתי, בעמ' 55, המציינים כי "גם פרקטיקה של ניהול ללא צוי הקניה היתה קיימת", וכן שם לעניין הבסיס המשפטי לניהול נכסים ללא הקנייתם. בעניין ולירו נפסק (פסקאות 25 ו-32), כי גם רכוש שנוהל על-ידי הממונה הירדני, אף אם לא הוקנה לו בצו הקניה, ייחשב רכוש ממשלתי ירדני שהועבר לחזקת המפקד הצבאי ולניהולו לפי הצו בדבר רכוש ממשלתי מספר 59.   

ד.        עוד נפסק בעניין ולירו (פסקאות 27 ו-29), כי הקניית נכסי אויב לממונה הירדני הובילה לניתוק הקשר בין הבעלים המקורי לבין הנכס, אך עם זאת במסגרת הסדר שלום ניתן להחיות זכויות אלה; ראו גם זמיר ובנבנישתי, בעמ' 44-42. בעניין ולירו נפסק (פסקה 53), כי "במצב הרגיל, שבו מעמדם של הנכסים נותר 'נכסי אויב', הממונה הישראלי אינו אמור לשחררם לבעליהם המקוריים, אלא גורלם אמור להתברר במסגרת הסדרי שלום", וכי (פסקה 54) "פתרון בעיית נכסי היהודים באזור יהודה ושומרון מקומו במסגרת משא ומתן מדיני ובגדרי הסדר מוסכם שיושג באזור". 

           ומן הרקע הנורמטיבי - לענייננו.

רקע והליכים קודמים

ה.        ואלה תולדות ההליך, כעולה מן המסמכים שבתיק: המבקשים הגישו, בשנת 1996, תביעה כנגד המועצה המקומית (ת"א 17976/96), בה נטען כי הם הבעלים של חלק ממקרקעין בשטח של כ-45 דונם, הרשומים בלשכת המקרקעין ברמאללה כספר 1 דף 9, והמצויים - כך נטען - בלב הישוב גבעת זאב. זאת - מכוח ירושת המנוח יצחק גברילוביץ' ע"ה סב המבקשים. בתביעה התבקש סילוק ידה של המשיבה מן המקרקעין. המועצה המקומית טענה, בין היתר, כי המקרקעין הוקנו לממונה על הרכוש הממשלתי באזור בהיותם רכוש ממשלתי. בפסק דין מיום 25.1.04 נעתר בית משפט השלום (השופט מוסק) לתובענה. בפסק הדין נאמר, כי (פסקה 29) על מנת להפוך את המקרקעין לרכוש ממשלתי נדרש צו הקניה, וכי (פסקה 19) אין מסמך המקנה את המקרקעין באופן ספציפי לממונה. מסקנתו של בית המשפט היתה (פסקה 34), כי "בהעדר צו הקניה, לא הפך הרכוש לרכוש ממשלתי", ועל כן יש לקבוע כי המקרקעין לא הוקנו לממונה. בית משפט השלום דחה את טענתה של המועצה המקומית כי המקרקעין הופקעו כדין, וקבע גם כי תכנית המתאר החלה על המקרקעין אינה מקימה למועצה המקומית זכות שימוש בהם.

ו.        על פסק הדין עירערה המועצה המקומית בבית המשפט המחוזי (ע"א 5118/04). משיב 1, היועץ המשפטי לממשלה, הודיע על התייצבותו בערעור זה לפי סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש]. כעולה מפסק דינו של בית המשפט המחוזי בערעור (פסקה 9), היועץ המשפטי ביקש לצרף ראיות חדשות - תעודת עובד ציבור שניתנה על-ידי מתאם רישום המקרקעין מת"ק רמאללה ממשרד קמ"ט רישום מקרקעין איו"ש, לה צורף לוח זכויות לא סופי של המקרקעין, וכן היטל של מפה על גבי צילום אויר של השטח בו מצויים המקרקעין - המלמדות לשיטתו "כי בניגוד לממצאיו של בית משפט קמא, המקרקעין הוקנו לממונה על הרכוש הממשלתי". בפסק דינו מיום 6.11.06 התיר בית המשפט המחוזי (השופטים שידלובסקי-אור, ענבר וכנפי-שטייניץ) את הגשתן של הראיות החדשות; נאמר (פסקה 17), כי "הראיות הנוספות אוצרות בחובן כוח להוביל להפיכתה של הקערה על פיה". בפסק הדין נאמר (פסקה 17), כי מתעודת עובד הציבור עולה שהמקרקעין שבמחלוקת כוללים לכאורה את החלקות שמספריהן 18, 27, 44 ו-47, וכי במסגרת הליכי הסדר נרשמה חלקה 18 על שם הממונה הירדני על נכסי האויב. בהתחשב באופיין של הראיות החדשות, הורה בית המשפט המחוזי על השבת התיק לבית משפט השלום לצורך שמיעת עדויות ובחינה מחודשת של הממצאים והמסקנות שבפסק הדין מיום 25.1.04. 

ז.        התיק הושב איפוא לבית משפט השלום, ופסק דינו ניתן ביום 28.4.11 (בגדר ת"א 12203-08). נאמר (פסקה 13), כי גם לאחר גבייתן של הראיות החדשות ושמיעת עדויות נוספות לא הוכח קיומו של צו הקניה לגבי המקרקעין, וכי מהראיות עולה שלא נרשמה במקום כלשהו הערה בדבר הקניית המקרקעין לממונה. עוד נאמר בפסק הדין, כי "גם אם המקרקעין היו מוקנים לממונה, הרי אין הדבר שולל את בעלות התובעים בקרקע. לממונה הזכות להחזיק במקרקעין ולפעול בהם לטובת הבעלים בלבד". בפסק הדין צוין, כי העד מטעם המדינה הציג בתצהירו לוח זכויות לא סופי של רישום המקרקעין, ממנו עולה לכאורה כי חלק מן המקרקעין (חלקות 18 ו-42) נרשמו - בגדרו של הליך הסדר שהותלה - על שם הממונה. בהקשר זה נאמר (פסקה 23), כי "העובדה שהממונה על נכסי האויב נרשם כבעל זכויות בחלקות 18 ו-42 בלוח הזכויות הלא סופי, אין לה שום משמעות משלא הומצא צו ההקניה". בית המשפט דחה גם את טענת המשיבים, כי נעשתה בשעתו החלפת קרקעות, וחלקה 42 נרשמה בלוח הזכויות הלא סופי על שמו של הממונה הירדני (יחד עם חלקה 18), וזאת במקום יתר החלקות שבמקרקעין, שלא נרשמו. בית המשפט שב ודחה את טענת ההפקעה שהועלתה על-ידי המשיבים. על יסוד האמור קבע בית משפט השלום, בשנית, כי על המועצה המקומית לסלק ידה מן המקרקעין.

ח.       הן המדינה הן המועצה המקומית ערערו על פסק הדין (ע"א 21835-06-11, ע"א 23308-06-11). בפסק דין מיום 28.7.13 נעתר בית המשפט המחוזי לערעורים. בית המשפט עמד על כך (פסקה 45), לפי פסק הדין בענייןולירו, יש לראות גם ברכוש אויב - כהגדרה הירדנית - שנוהל על-ידי הממונה הירדני רכוש ממשלתי ירדני שהועבר לחזקת המפקד הצבאי ולניהולו, ועל-כן קיימות שתי חלופות לראות במקרקעין באזור המצויים בבעלותם של יהודים רכוש ממשלתי, שהועבר לחזקת הממונה הישראלי תוך ניתוק זיקתם לבעליהם המקוריים: האחת, הקנייתם בצו הקניה לממונה הירדני; השניה, ניהולם על ידי הממונה הירדני ללא צו הקניה. הואיל ולא היתה מחלוקת בין הצדדים כי צו הקניה לא הוצג, התמקד פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחלופה השניה.

           בפסק הדין נאמר (פסקה 56), כי "סקירת הפסיקה מעלה כי אכן, כטענת המשיבים, במקרים שונים נלמד ניהולם של המקרקעין ע"י הממונה הירדני מהשכרת או החכרת המקרקעין  ע"י הממונה", אולם אין המדובר ברשימה סגורה. נאמר (פסקה 57), כי נוכח תכליתם של פקודת המסחר עם האויב וצו המסחר עם האויב "פעולות משפטיות שנועדו לשמור על זכויות הממונה במקרקעין ולמנוע השתלטות זרים עליהם, מהוות חלק מן השמירה על המקרקעין במסגרת ניהולם", וכי "בכלל פעולות אלה נמנית גם הגשת תביעות ע"י הממונה הירדני בהליכי הסדר, על מנת להבטיח רישום המקרקעין על שמו ולא על שם אחרים".

           עוד נאמר בפסק הדין, כי בחינת הראיות במקרה דנא מלמדת שהמקרקעין אכן נוהלו על ידי הממונה הירדני. בהקשר זה נדרש בית המשפט לרישומו של הממונה בלוח הזכויות הלא סופי של חלקה 18; נאמר, כי הגם שמדובר בתביעה לרישום - במובחן מרישום ממש - יש בתביעה זו כדי להעיד שהממונה "איתר את המקרקעין, זיהה אותם כאדמות יהודים ותבע רישום על הזכויות על שמו". בית המשפט ציין, כי ספק אם נמצא בסיס לטענת חילופי הקרקעות שהועלתה על ידי היועץ המשפטי, אולם די ברישומו של הממונה (בלוח הלא סופי) כבעלים של חלקה 18, שהיא חלק הארי של המקרקעין, כדי לקבוע שהמקרקעין נוהלו על ידי הממונה, ולמצער להעביר את הנטל לסתור אל שכם המבקשים, נטל שבו לא עמדו. בית המשפט ציין, כי לממונה עומדת חזקת התקינות המנהלית. בשולי הדברים הוסיף בית המשפט, כי לגישתו מצב שבו מקרקעין לא הוקנו לממונה הירדני ולא נוהלו על-ידיו הוא מצב נדיר, וכי גם עיתוי הגשת התביעה - כמעט 30 שנה לאחר תפיסת האזור על-ידי כוחות צה"ל - תומך במסקנה, כי די ברישום בלוח הזכויות בלא סופי כדי להעביר את נטל הבאת הראיות לסתור אל המבקשים.

הבקשה

ט.       מכאן בקשת רשות הערעור, המופנית בעיקרה כנגד קביעתו של בית המשפט המחוזי לפיה המקרקעין נוהלו על-ידי הממונה הירדני. נטען, כי די בכך שעסקינן בעניין בעל היבטים חוקתיים - הפגיעה בזכות הקניין של המבקשים, כדי ליתן רשות ערעור. לטענת המבקשים, גם קביעתו של בית המשפט קמא כי רישומו של הממונה הירדני בלוח הזכויות הלא סופי מלמד על ניהולם של המקרקעין על-ידיו מצדיקה היעתרות לבקשה, באשר - לפי הטענה - מדובר בשינוי והרחבה של חלופות הניהול שהוכרו עד כה. נטען, כי עד כה הכירה הפסיקה בניהול בפועל כניהול, והדבר מתחייב נוכח תוצאתה של הכרה זו - נטילת קרקע מבעליה, וכי פעולות משפטיות שנועדו לשמור על הנכס אינן באות בגדר ניהול. עוד נטען, כי אף אם נניח, שהתביעה לרישום זכויות הממונה הירדני בחלקה 18 מלמדת על ניהול, אין בכך כדי ללמד כי כל המקרקעין נוהלו על-ידיו. בהקשר זה נטען, כי חלקות 27, 44 ו-47 נרשמו בלוח הזכויות הלא סופי על שם אנשים פרטיים. לטענת המבקשים, בצו ההפקעה שהוצג בבתי המשפט הקודמים צוין כי המקרקעין רשומים "על שם מקומיים". עוד נטען, כי הואיל ועסקינן בלוח זכויות לא סופי שהותלה, היה על המשיבים להוכיח כי הוא משקף את השלבים שקדמו לפרסומו. נטען, כי הגם שהמועצה המקומית תפסה אך את חלקה 44, פסק דינו של בית המשפט המחוזי מתייחס לכל המקרקעין, ובכך - לפי הטענה - חרג בית המשפט מסמכותו. המבקשים טוענים גם, כי יש מקום להיעתר לבקשה על-מנת למנוע עיוות דין, ובאשר בית המשפט המחוזי לא נתן דעתו לטענות שונות שהועלו על-ידיהם. 

י.        בתגובת המועצה המקומית נטען, כי הבקשה אינה עומדת באמות המידה למתן רשות ערעור בגלגול שלישי, לא כל שכן כאשר עסקינן בגלגולו החמישי של ההליך, לאחר שתי התדיינויות בבית משפט השלום ושתי התדיינויות בבית המשפט המחוזי. נטען, כי ההלכה היא שגם במקרקעין בבעלותם של יהודים, שלא הוקנו לממונה הירדני אולם נוהלו על-ידיו, ניתן לראות רכוש ממשלתי שהועבר לחזקת הממונה הישראלי, וכי רישום הממונה הירדני בלוח הזכויות הלא סופי מצביע על ניהול המקרקעין על-ידיו. המועצה המקומית טוענת כי הבקשה דנא מעלה שאלה הנוגעת ליישומה של ההלכה הנוהגת, וככזו אינה מצדיקה רשות ערעור.

יא.      גם היועץ המשפטי לממשלה טוען בתגובתו, כי בית המשפט המחוזי יישם הלכות פסוקות בכל הנוגע לסיווגם של מקרקעין כרכוש ממשלתי. נטען, כי אפשרות קיומם של מקרקעין שלא הוקנו לממונה הירדני ולא נוהלו על-ידיו היא רחוקה, וגם בכך יש שלא להיעתר לבקשה. עוד נטען, כי טענתם העקרונית של המבקשים בדבר הפגיעה בזכות הקניין שלהם נדונה - ונדחתה - בפסק הדין בעניין ולירו. לטענתו של היועץ המשפטי, הרשימה הכלולה בצו בדבר רכוש ממשלתי אינה רשימה סגורה, והיא כוללת "מגוון פעולות הנובעות מהרציונל של שמירה על זכויות הממונה", ובכללן - שמירה על הנכסים. נטען, כי הכרה בשמירה על נכסים כפעולת ניהול עולה בקנה אחד עם אחת מתכליותיה של פקודת המסחר עם האויב - שמירה על נכסי האויב. באשר לטענת המבקשים בדבר חריגה מסמכות טוען היועץ המשפטי, כי בבית המשפט המחוזי טענו המבקשים שסעד הפינוי המבוקש מתייחס למלוא המקרקעין, וכך גם נטען בכתב התביעה שהגישו בבית משפט השלום. 

יב.       בתשובת המבקשים לתגובות המשיבים נטען, כי קיומה של טעות ברורה בפסק הדין מצדיק רשות ערעור. לגוף הדברים נטען, כי אין זה ייתכן ש"פעולה ערטילאית ספק משפטית, ספק נכונה עובדתית, אשר לא נתמכה בראיות, תהוה ניהול".